"Если закон будет принят... процесс хаотичной застройки наших городов ускорится", – уверены более 42 тысяч украинцев, подписавших петицию против радикальной реформы строительной отрасли страны. Несмотря на это, скандальный законопроект №5655 ("Проект закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно реформирования сферы градостроительной отрасли") уже поддержала Верховная Рада, и теперь закон ожидает лишь подписи президента Владимира Зеленского.
Авторы реформы уверены: она поможет либерализовать правила игры в строительной отрасли и побороть коррупцию, а также будет способствовать восстановлению Украины после российского военного вторжения. Противники считают, что коррупционные риски, наоборот, лишь возрастут, а защитить памятники старины станет сложнее. Группы критиков закона №5655 одна за другой призывают Зеленского наложить вето на документ: с последним обращением такого рода 23 декабря выступили депутаты Львовского горсовета и мэр Львова Андрей Садовый.
Сотни поправок за полтора года
В первом чтении пакет поправок к градостроительному законодательству Украины был поддержан Радой еще 1 июля 2021 года. На дальнейшую доработку ушло полтора года.
После первого чтения законопроекта свой вывод предоставило Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции. В документе нашли немало коррупциогенных факторов, а также определили, что предложенная градостроительная реформа не отвечает Антикоррупционной стратегии Украины на 2021-2025 годы. Больше всего претензий у НАПК возникло к Градостроительной палате: этот орган не имел юридической определенности, членство там предусматривалось на общественных началах (фактически – бесплатная работа), а механизмы привлечения к ответственности вовсе отсутствовали. Также Антикоррупционное агентство смутили дискреционные полномочия должностных лиц при рассмотрении назначения внеплановой проверки и неопределенность процедуры и сроков демонтажа объектов самовольной застройки. Исходя из этого, закон отправили на доработку, и за полтора года профильный комитет Верховной Рады Украины все замечания учел, что подтвердил председатель НАПК Александр Новиков.
После первого чтения свой отзыв опубликовало и юридическое управление аппарата Верховной Рады Украины. Там признали, что отдельные положения законопроекта не согласуются даже с нормами Конституции страны, а кроме того, способствуют возникновению коррупционных рисков при осуществлении градостроительного контроля и надзора. Юристы указывали на правовую неопределенность и возможности для неоднозначной трактовки некоторых положений закона.
Смартфон взяток не берет
Реформа носит принципиальный характер – изменения вносятся в 6 кодексов и 21 закон. Предполагается, что после окончания войны Украину будут отстраивать уже по новому законодательству. А это – десятки тысяч строительных проектов, причем не только в сфере жилья, но и в промышленной, аграрной, энергетической отрасли.
Авторами поправок выступили несколько десятков депутатов во главе с руководительницей фракции президентской партии "Слуга народа" Еленой Шуляк.
Ключевое положение градостроительной реформы – перенос основного документооборота в среду Единой государственной электронной системы в сфере строительства. В частности, предполагается, что значительная часть разрешительной документации теперь будет выдаваться вовсе без участия человека. Решения будет принимать автоматизированная система, что должно в теории исключить коррупционный фактор.
"Подключение к сетям, изменение целевого назначения земельного участка, получение градостроительных условий и ограничений, разрешение на строительство – это ряд факторов, которые становятся поводом для вымогательства взяток, – считает народный депутат Елена Шуляк. – Взятки требуют даже там, где заказчиком строительства является непосредственно государство".
Шуляк отмечает, что благодаря реформе любой документ в сфере строительства будет оформляться в электронном формате с цифровой подписью – и это позволит идентифицировать человека, который его выдал, а в случае нарушения привлечь к ответственности. Также в обсуждение объектов обязательно должны быть вовлечены представители общественных объединений лиц с инвалидностью – для создания безбарьерной среды. Жалобу для проверки объекта строительства может подать любой гражданин. В законе максимально четко определяется, что такое "самострой": это строительство на земельном участке, отводимом не для этой цели; без получения права на выполнение строительных работ; с нарушением установленной законом предельно допустимой этажности объекта; с существенными нарушениями проектной документации на строительство (превышение этажности, нарушение градостроительных условий и ограничений). К тому же в законопроекте предусмотрена защита от "карманных контролеров", связанных с застройщиком: контроль над объектом невозможен, если у застройщика или генподрядчика есть совместный бенефициар с частным контролером. А если частный контролер "не увидит" нарушений заказчика или генподрядчика, его не только выведут с рынка, но и привлекут к уголовной ответственности.
Позитивно оценили принятый закон и в Министерстве развития общин, территорий и инфраструктуры. "Самое масштабное в истории Украины восстановление инфраструктуры требует прозрачности, открытости и эффективности. Это именно то, что обеспечивает этот законопроект", – написал в сообщении на правительственном портале профильный министр Александр Кубраков. В министерстве особенно отметили минимизацию "человеческого фактора" и автоматизацию процессов, а также прозрачность – для всех участников процесса градостроительства предусмотрены электронные кабинеты, чтобы они могли мониторить ход выполнения проекта на любом этапе.
Градозащитный активист из Мариуполя и организатор фонда "Має Значення" ("Имеет значение") Ярослав Федоровский, с которым пообщалось Настоящее Время, тоже говорит о плюсах цифровизации и считает страхи вокруг законопроекта не совсем обоснованными. "Почему мои коллеги в Украине так его боятся? Потому что они привыкли взаимодействовать с властью не на уровне партнерства, а на уровне "они дураки, а мы хорошие". Цифровизация же означает и возможность прозрачной структуры взаимодействия между застройщиком и властью. Появляются открытые источники, в которые можно залезть и посмотреть [всю информацию о строительстве] каждому гражданину страны, да и не только, – говорит Федоровский. – Этот законопроект воспринимается так же остро, как и законопроекты, связанные с запуском системы "Дiя", которой мы уже сейчас все пользуемся: там все наши ID, паспорта и так далее. И я помню, какая критика власти была тогда, когда заговорили о цифровизации этих документов, о том, чтоб они находились в одном месте. Кстати, я так понимаю, что в том числе через "Дiю" можно будет теперь смотреть и информацию об архитектурных объектах".
("Дія" – электронный сервис государственных услуг, мобильное приложение с цифровыми документами. Функционирует в Украине с 2019 года).
Большие города против, малые – за
Закон №5655 был принят критически малым количеством голосов – 228 при необходимых 226. Одна из тех, кто голосовал против, – народный депутат Анна Бондарь (она подала 346 поправок в редакцию еще первого чтения). Она считает, что закон содержит системную ошибку: "Он дает определенные свободы рынку без предохранителей. Также полномочия города в контроле нивелированы. Согласно закону, города должны проводить мониторинг застройки, это становится их обязанностью. А мониторинг – это инспектор с фотоаппаратом, который не имеет права заходить на строительную площадку".
Еще на этапе подготовки к рассмотрению законопроекта Верховной Радой против него выступил мэр Киева, председатель Ассоциации городов Украины Виталий Кличко. "Фактически это законопроект, который полностью нивелирует контроль городов за строительством. И создает условия для монопольного централизованного допуска застройщиков на рынок. А зашедшим будет позволено создать частный орган контроля градостроительной деятельности без влияния государства или местного самоуправления! Таким образом, самовольное строительство становится полностью легализованным, нарушая права как владельцев земельных участков, так и жителей общин", – заявил он.
Поддержал Кличко и его коллега, мэр Львова Андрей Садовый: "Все главы украинских общин категорически против принятия закона в такой редакции... Согласно предлагаемому законопроекту, контрольные функции получит частная инспектирующая компания. Ее может создать, например, сам застройщик. Представители городского совета даже не будут иметь права попасть на территорию, где происходит строительство. Нам предлагают управлять городом, но связывают руки. Мне очень досадно, что это происходит сегодня".
Мэры призвали отложить реформу, предварительно обсудив ее с органами местного самоуправления и общественниками. "Нельзя говорить о местном самоуправлении без местного самоуправления", – написал Садовый, сделав явную отсылку к широко поддержанному международной дипломатией принципу "ничего об Украине без Украины".
После принятия закона во втором чтении Ассоциация городов вновь публично выступила против него, выразив надежду на то, что президент наложит на закон вето.
Еще один активный противник закона – Архитектурная палата Украины. Зампредседателя палаты Анна Кирий уверена, что реформа в ее нынешнем виде будет лишь способствовать коррупции в градостроительстве, поскольку "компьютером, который не берет взяток, управляют конкретные чиновники", а именно – чиновники министерства развития общин, территорий и инфраструктуры Украины. Они будут сертифицировать архитекторов и инженеров, забирать сертификаты и штрафовать – тоже. По мнению Анны Кирий, множить коррупцию будут и предусмотренные законом значительные штрафы за формальные нарушения (минимальная сумма штрафа составляет 30 прожиточных минимумов – более 80 тысяч гривен).
Что же касается частных контролеров рынка, то каждая организация частного градостроительного контроля и каждая частная экспертиза для регистрации в Минрегионе должны будут иметь обязательный договор страхования на сумму от 3 миллионов евро. Получится, что такие частные структуры создадут себе только крупные застройщики, а остальные будут вынуждены договариваться с ними, отмечает Кирий. А вот органы местного самоуправления существенно ограничиваются в правах: они не смогут вписать в градостроительные условия и ограничения на строительство объекта дополнительные параметры, помимо высотности, плотности застройки и расстояний от улиц до зданий.
Также в Архитектурной палате Украины недовольны притеснением прав архитекторов. Согласно закону, застройщик может потребовать от разработчика (архитектора) передать имущественные авторские права как условие его найма, а дальше разработчика можно поменять – на того, кто согласится на любые изменения в проекте. То есть суть авторского надзора нивелируется. "Создается система, в которой порядочные архитекторы останутся без работы, а проекты будут разрабатывать те, кто выполняет все прихоти застройщика", – считает Анна Кирий.
Среди выступивших в защиту закона – Всеукраинская ассоциация общин. В организацию входят 863 из 1469 общин Украины, в основном сельские, поселковые и муниципалитеты малых городов. "Для кого этот законопроект действительно представляет угрозу, так это для коррупционных организаций, которые не хотят отказаться от "черной кассы". По приблизительным оценкам, все они зарабатывают на сделках и схемах в строительной отрасли около 10 млрд долларов в год. Коррупционеры боятся прозрачности, а именно прозрачность градостроительства – главная цель реформы и единственный действенный инструмент качественного обновления", – говорится в официальном обращении ассоциации. Организация также призвала граждан не подписывать петиции против закона, "опираясь на мнение прессы, псевдоактивистов и псевдоэкспертов".
Спор не окончен: запрос на обсуждение закона 5655
Между тем петиция на официальном сайте президента, авторы которой просят Владимира Зеленского наложить вето на закон, собрала 25 тысяч голосов украинцев, необходимых для официального рассмотрения обращения, уже за первые четыре часа с момента опубликования. К моменту окончания сбора подписи под ней оставили 42 090 граждан страны. "Если закон будет принят большинством депутатов ВР на следующей сессии, процесс хаотичной застройки наших городов и снижения роли исторических памятников ускорится", – уверены авторы обращения. Хотя голосование в Раде уже состоялось и закон сейчас готовится к подписанию, официальный ответ на петицию пока так и не был дан.
Именно отсутствие эффективного обсуждения критикуют и наиболее активные противники закона №5655, и те, кто не видит в самом законопроекте катастрофы. "Я из тех, кто в данном случае воздержится от критики в сторону власти, хотя, конечно, меня удивляет, что фактически представители одной партии проголосовали за этот законопроект – без предварительных продолжительных обсуждений того, что нам теперь нужно делать. Демократия в новой Украине, которую мы строим, она и заключается в том, чтобы не принимать решения без обсуждения в один день", – говорит градозащитник из Мариуполя Ярослав Федоровский, сейчас живущий в Киеве.
"Не так плох закон, как весь процесс его коммуникации со всеми участниками рынка. К сожалению, были и взаимные обиды, и полив грязью "несогласных", и манипулирование отдельными фактами, заказные публикации, письма в поддержку от тех, кто не изучал законопроект. А апогеем стали обыски СБУ в союзе архитекторов", – цитирует Украинская служба BBC Ольгу Соловей, соучредителя "Украинского клуба недвижимости" (обыски в Национальном союзе архитекторов Украины СБУ провела в середине ноября 2022 года; представители союза связывали их со своей позицией относительно закона 5655).
"Два Майдана, война и тотальная мобилизация общества доказали, что в Украине нельзя протащить решение силой или хитростью. Потому что украинцы являются совладельцами своей страны и сразятся за право определять будущее", – отреагировал на обсуждение градостроительной реформы преподаватель Киево-Могилянской бизнес-школы Валерий Пекарь.
***
Источники украинского Forbes в офисе президента Украины и четыре собеседника издания в "Слуге народа" утверждают, что Владимир Зеленский, скорее всего, подпишет закон №5655 еще до конца 2022 года (впрочем, этот материал вышел раньше, чем обращения девяти городских советов о ветировании документа). А 24 декабря на официальной странице Министерства инфраструктуры Украины появилось сообщение о том, что за реализацией градостроительной реформы в стране согласились следить независимые представители стран G7.